Esquivando punteros: política social sin clientelismo

Un objetivo de desarrollo frecuente para los formuladores de políticas públicas se centra en cómo proporcionar servicios sociales a los pobres sin enredarlos en redes clientelares. Incluso cuando los estados se desarrollan hasta el punto de institucionalizar sus programas de protección social, los más humildes suelen enfrentarse a tantos desafíos en su gestión que terminan buscando la asistencia de punteros. La asistencia social, cuando está bien diseñada e implementada, puede ser una herramienta importante no sólo para reducir la pobreza sino también para construir un sentido de inclusión social y eficacia entre los ciudadanos, señalan Hunter y Sugiyama (2013).

Las políticas de transferencias condicionadas (TC) se hicieron populares en América Latina en los últimos quince años. Estas transfieren recursos, monetarios o no, bajo la condición de que se cumplan ciertos compromisos que tienen como objetivo desarrollar el capital humano. Particularmente en el caso de Argentina, los programas de TC, surgieron en el año 1996 con la implementación del Plan Trabajar. En 2005, al menos nueve países de América Latina habían introducido un programa de TC que proveía dinero a las familias pobres a cambio de mantener a los niños en la escuela y bajo control medico. Entre ellos podemos mencionar algunos que abarcaron la mayor cantidad de beneficiarios, como el Bolsa Familia en Brasil (cincuenta y dos millones de personas), Oportunidades en México (veintisiete millones) y Familias en Acción en Colombia (cincuenta y dos millones de personas). En Argentina hay cuatro programas que pueden entrar en la categoría de TC y representan el 36% de todos planes sociales: la Asignación Universal por Hijo (AUH), la Asignación Universal por Embarazo (AxE), el Programa de Respaldo a Jóvenes Estudiantes Argentinos (PROG.R.ES.AR) -gestionados por ANSeS-, y el Plan Argentina Trabaja -gestionado por el ministerio de Desarrollo Social.

La literatura diferencia el uso clientelar de las TC por su diseño e implementación; el debate se centra en si deben ser focalizadas o universales. Se dice que una política es focalizada cuando está dirigida a un grupo específico de ciudadanos que es portador de alguna característica que hace que su situación sea particular a la del resto y deba ser tratada con excepcionalidad. Cuanto más focalizada esté la política, más acceso restringido, lo que facilita que mediadores o punteros tengan discrecionalidad en la distribución. A mayor grado de discrecionalidad, mayor probabilidad de clientelismo. En Argentina se tienen pruebas suficientes de que los programas que exigen contraprestaciones laborales se prestan a la utilización política. Un ejemplo de TC focalizada que la literatura ha estudiado bastamente es el Plan Argentina Trabaja, lanzado en el año 2009, con la promesa de crear 10.000 puestos de trabajo a través de cooperativas, principalmente en el conurbano bonaerense. Los puestos de este programa resultaron un recurso fundamental para los intendentes, ya que con ellos aumentaron y mantuvieron sus redes clientelares, y les sirvió para pagarles a un gran número de punteros para que controlaran políticamente el territorio.

Por otro lado, las políticas de TC de carácter más universal tienen ciertas características preliminares que las pueden hacer menos manipulables: distribuyen servicios y beneficios a las personas de todos los niveles de ingreso en ciertas categorías. Cuanto más universal es una política, menos discrecionalidad en su reparto. Las normas que determinan quienes son los beneficiarios son más claras y esto hace que haya menos espacio para la coerción.

Las tres principales TC que están inmersas en lo que la literatura llama políticas de carácter universal son la AUH, la AxE y el PROG.R.ES.AR. Estas se han presentado a menudo como programas que han evitado las trampas clientelistas potencialmente implicadas por la coadministración municipal. Se las caracteriza como “políticas universales convergentes” ya que se liquidan a través de una regla objetiva, que parece no estar sujeta a la decisión o voluntad de un político. Cuando una política se implementa estrictamente de manera burocrática, utilizando criterios claros de elegibilidad, puede ayudar a los pobres a liberarse de pensar que la asistencia en seguridad social depende de apoyar a algún político local.

Para comprender este fenómeno, hemos entrevistado bastamente a setenta y cinco beneficiarios de estos programas y ninguno nos ha dado a entender que estas políticas se usaron con fines clientelares. Lo que explicaría este fenómeno es la importancia que tuvo el diseño institucional en términos de comunicación e implementación.

Comunicación: cuando la información constituye ciudadanía

La efectividad de una política depende sustancialmente de la manera en la que se comunica. Necesita de una estrategia de comunicación con la finalidad de generar los sentidos (políticos, sociales y culturales) que le den sustento argumental a la misma y de forjar procesos a través de los cuales la política publica alcance los objetivos y las metas propuestas.

Estas nuevas TC desarrolladas por ANSeS, utilizaron la comunicación y el marketing político como un bastión para su masificación y alcance a los sectores vulnerables del país. En los medios masivos hubo un plan de difusión que fue constante, a través de publicidades de ANSeS que especificaban qué programas existían, cuales eran los requisitos para acceder y cómo hacerlo. La difusión contó con el soporte de material audiovisual, exposiciones sobre el tema en diversos ámbitos, entrega de folletería a la comunidad, publicidades y grupos de apoyo en las redes sociales y presencia activa de ANSeS asesorando en lugares de concurrencia masiva. Se empleó un lenguajes simple y se utilizaron gráficos para ilustrar su importancia. Esto se complementó con los discursos que por cadena nacional se realizaban cada vez que se lanzaba un nuevo programa social o se actualizaban los montos, beneficios o condiciones para acceder.

Pensando la capacidad institucional

El éxito de una política depende sustancialmente de cómo está diseñada e implementada. La determinación de reglas claras y de derechos reducen furentemente las prácticas clientelistas. La comparación de aquellas políticas exitosas y aquellas que han derivado en prácticas clientelares, nos permite resumir algunas estrategias de implementación que pueden generar una mayor transparencia de las políticas sociales. Entre ellas podemos mencionar:

  • La elección de ANSeS como órgano ejecutor centralizado con presencia en el territorio y tecnologías de la información, que hacía que no fueran necesarios los gobiernos sub nacionales ni los actores locales. Al designarlo, se adoptaron sistemas de implementación más cercanos a los de las asignaciones familiares de los asalariados formales que a los planes de transferencias con contraprestaciones laborales más manipulables clientelarmente.
  • Una Base de Datos sólida de la población objetivo, transparente y no manipulable, reconstruida a partir de otras bases como son la de la AFIP y las provinciales, que le permiten al agente administrativo acceder a la información necesaria para dar las altas y bajas.
  • Una burocracia estatal lo suficientemente capacitada para llevar adelante la gestión, con capacitaciones al personal mensuales.
  • La designación de una población objetivo con criterios claros de selección, lo suficientemente universal y una serie de condicionalidades controladas que dieron a entender que el programa no permite negociación ni arbitrariedad.
  • Los controles internos al personal de ANSeS para generar barreras a la personalización de los trámites. Entre ellos, se destacan el control de la actividad administrativa diaria a través de un código de identificación único para cada agente, la no posibilidad de atender a la misma persona más de una vez, la no posibilidad de modificar los datos de las bases, la carga de las condicionalidades a través de códigos institucionales controlados como el QE de las escuelas o la matrícula de los médicos que las firmaban, entre otros.
  • La determinación de los mismos tiempos de gestión para todas las políticas, de aproximadamente 60 días para dar el alta al beneficio.
  • La bancarización de los beneficiarios para lograr que no se desvíen los fondos.
  • El rol pasivo y casi nulo de los gobiernos provinciales y municipales en la administración.
  • Los numerosos mecanismos efectivos de resolución de problemas para los beneficiarios. La mayoría pueden resolverse a través de las plataformas online de ANSeS, números gratuitos de consultas, en los stands que se ponían en zonas transitadas de los municipios o yendo directamente a las oficinas. Esto permitió que se reduzca la búsqueda de ayuda en intermediarios políticos locales.
  • La posibilidad de denunciar algún “abuso” de un operario o político en la tramitación de los programas a través de un canal de denuncias anónimas.

Consideraciones

Si bien existen medidas que limitan el uso clientelista de las políticas de transferencias condicionadas, el argumento no estaría completo sin reconocer que los efectos pueden variar a lo largo del país. Las particularidades de cada territorio y las barreras que experimentan todavía los ciudadanos de los barrios más humildes de la República Argentina pueden producir diferencias a la hora de poder acceder y mantener los beneficios. El compromiso entre los distintos ámbitos de gestión pública, el diseño de políticas eficientes y la fuerte capacidad tecnócrata son importantes para evitar el clientelismo y empoderar a los ciudadanos.

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Las ideas y opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan la opinión de La Dínamo de Ideas.

Una Respuesta
  1. 5 abril, 2018

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