Hablemos de lobby y conflictos de interés

Desde el 10 de diciembre de 2015, se ha escrito mucho sobre la presencia de empresarios en el gobierno. Incluso, hay quienes caracterizan a la actual administración como “gobierno de CEOs”. No es posible hacer un juicio de valor al respecto. Al fin y al cabo, la condición de empresarios no garantiza necesariamente una buena ni una mala gestión. Sin embargo, el contexto sí invita a tener una conversación seria sobre la potencial influencia de intereses particulares sobre el interés público en la toma de decisiones del Estado. Eso puede suceder siempre, aún cuando los gobernantes no hubieran sido empresarios previamente (y es por eso que se regula en muchos países del mundo). No obstante, la relación entre quienes ostentan el poder estatal y el sector privado en este momento de la Argentina es un buen punto de partida para que el tema entre en la agenda pública.

En toda sociedad hay tópicos que se caracterizan como algo “malo” aún antes de hablar de manera franca sobre ellos. En Argentina, el lobby (o gestión de intereses) y el conflicto de interés – conceptos fundamentales para la mencionada conversación – están entre esos temas. Sin embargo, eso no es saludable para la calidad institucional. Por el contrario, es importante que estén en la agenda pública, que se los acepte como inexorables y que se los regule para evitar posibles actos de corrupción.

El lobby puede definirse de manera general como “toda actividad destinada a influir sobre el proceso de toma de decisiones de quien ejerce una función pública (…) a favor de un interés propio o ajeno, sea de modo remunerado o gratuito, habitual u ocasional, planificado o incidental” (Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo Nacional, 2017). En general, en Argentina se lo asocia a personajes oscuros que se reúnen en las sombras con funcionarios y legisladores e intentan influir sobre ellos indebidamente. Eso quiere decir que tratan de convencerlos de tomar decisiones que los favorezcan ofreciéndoles dinero, bienes o favores a cambio (esto es, generándoles un beneficio particular que sesgue su elección en perjuicio del interés estatal).

Ese marco conceptual no es completo. Si bien la situación descripta puede darse, la gestión de intereses particulares ante funcionarios en muchos países ocurre mayormente de manera legítima (esto es, solo a través de argumentos). Es una manifestación de la libertad de expresión y, en caso de tratarse de “grupos de presión” que se constituyen con ese fin y solucionan problemas de acción colectiva, de la libertad de asociación. Ambas condiciones son fundamentales para el buen funcionamiento de las poliarquías modernas (Olson, 1965; Dahl, 1989; Lachmann, 2011). Por lo tanto, la regulación estatal debe desarrollar arenas institucionales que propicien el lobby legítimo y prevengan la influencia indebida (además de sancionarla administrativa y penalmente si ocurre).

El proyecto presentado por el Poder Ejecutivo Nacional es un paso constructivo en este sentido, aunque la discusión podría ampliarse aún más. Los ciudadanos “de a pie” deben involucrarse en este tema porque, inclusive, ellos mismos pueden constituirse en gestores de intereses en algún momento. El gobierno aún no ha abierto esa conversación de manera explícita.

Por otro lado, el conflicto de interés puede definirse como “un conflicto entre el deber público y los intereses privados de un empleado o servidor público, cuando éste tiene a título particular intereses que podrían influir indebidamente en la forma correcta de ejercicio de sus funciones y responsabilidades oficiales” (OCDE, 2004). Normalmente, en Argentina se percibe que cuando un funcionario tiene un conflicto de intereses, ya tomó alguna decisión espuria para beneficiarse a costa del interés estatal.

Nuevamente, eso no siempre es cierto. El conflicto de interés es una situación objetiva en la que un funcionario puede verse en la necesidad de tomar una decisión cuyo resultado afectaría sus intereses o los de sus allegados. Ocurre inexorablemente porque – en muchos casos – es una situación endógena respecto de la experiencia que los funcionarios deberían tener en determinados temas para asumir sus cargos. En algunas áreas, incluso, se da el fenómeno conocido como “puerta giratoria”. Así se denomina la situación los funcionarios “van y vuelven” entre el sector privado y el público en un tema específico, básicamente porque son quienes conocen los pormenores de ese campo a partir de su actividad laboral previa.

Ahora bien, el conflicto de intereses no es bueno, pero tampoco es necesariamente malo. Si existiesen mecanismos para canalizarlo institucionalmente, el conflicto de intereses sería inocuo. Un ejemplo de política pública en este sentido son las declaraciones juradas de intereses que existen en algunos países del mundo. Éstas pueden lograr que, desde el primer momento de su mandato, los funcionarios no estén habilitados para tomar decisiones sobre determinados sujetos o mercados con los que declaran tener relación. Deben delegarlas en alguno de sus pares. Otro ejemplo son los fideicomisos ciegos, que permiten a los funcionarios despojarse de algunos de sus intereses económicos mientras ejercen el cargo. Así, pueden tomar decisiones sin estar condicionados.

El Poder Ejecutivo Nacional reguló este tema a través de dos decretos de 2017 que aún parecen insuficientes. El proyecto de ley presentado por los diputados oficialistas Karina Banfi y Mario Negri es un paso más concreto para la discusión de la temática, pero aún no se le ha dado impulso político. La conversación pública sobre el tema es intermitente en función de los casos que salen a la luz e involucran a funcionarios del gobierno. Aún así, es más amplia que en el caso de lobby, aunque eso sea paradójico porque el tema involucra menos a los ciudadanos “de a pie”.

Este análisis breve muestra que ambos temas tienen más en común de lo que aparentan. En primer lugar, la regulación estatal sobre ambos es importante para resguardar el interés público como objetivo principal de la toma de decisiones de los funcionarios, en desmedro de cualquier interés particular que pudiera interferir. En una situación de conflicto de interés, el funcionario podría decidir en función del suyo propio. En tanto, si existe influencia indebida podría hacerlo en función del interés particular del actor externo involucrado (y del beneficio que éste le haya ofrecido). Eso es precisamente lo que debe evitarse.

En segundo lugar, tanto el conflicto de interés como el lobby sucederán inexorablemente. Justamente por eso, el objetivo de la mencionada regulación estatal no puede ser solo sancionar conductas impropias. En ambos casos, el desafío es crear canales institucionales (como los mencionados más arriba; basados en reglas claras, no discrecionales) para procesar estas situaciones resguardando el interés público de la intromisión de intereses particulares, ya sean del funcionario o de actores externos. Esto quiere decir que el foco debe estar puesto en la prevención de este tipo de situaciones.

En tercer lugar, esa intromisión de intereses particulares – en caso de concretarse – daría lugar a corrupción en alguna de sus diversas formas. En este punto se ha generado un círculo vicioso. Los prejuicios existentes sobre ambos temas en la sociedad argentina tienen que ver con que la legitimidad de su Estado ha sido severamente lesionada por episodios de corrupción a lo largo de la historia. Por eso, cualquier situación que potencialmente pueda dar lugar a ella es observada como algo “malo” desde un comienzo. Sin embargo, eso obtura la discusión sobre su inexorabilidad y su consecuente necesidad de regulación, lo cual – a la larga – refuerza el prejuicio.

Es importante romper esta última dinámica para dotar de mayor calidad institucional al Estado argentino y protegerlo de algunas manifestaciones de corrupción, tanto ahora como en el futuro e independientemente del partido que gane las elecciones. El Estado aumentaría su legitimidad como institución (y por lo tanto, fortalecería la democracia) si diera esta conversación e implementara regulaciones consensuadas al respecto. Sin embargo, todo esto es aún incipiente y la conversación propuesta por el gobierno actual sobre ambos temas todavía parece tímida.

Hablemos francamente de lobby y conflicto de interés. Como ciudadanos, demandemos al Estado nacional participar en esa discusión. Lo necesitamos.

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Las ideas y opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan la opinión de La Dínamo de Ideas.

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